Augusto Barbera, presidente emerito della Corte costituzionale, ex parlamentare del Pci e poi del Pds per cinque legislature, ministro nel governo Ciampi nei primi anni Novanta, si schiera apertamente e autorevolmente a favore del sì alla riforma voluta dal ministro della Giustizia Carlo Nordio.
«La riforma della giustizia di cui stiamo parlando è una riforma liberale divenuta inevitabile dopo la cosiddetta riforma Vassalli (la legge delega n. 81 del 1987), che aveva smantellato il vecchio codice di procedura penale di impronta autoritaria e introdotto il sistema accusatorio».
Del resto, la riforma dell’articolo 111 della Costituzione, che ha introdotto il principio del «giusto processo» nel contraddittorio tra le parti «in condizioni di parità» davanti a un giudice «terzo ed imparziale» fu votata nel 1999 a larghissima maggioranza.
Di seguito riportiamo il testo del Suo intervento, tenuto nel corso della riunione dell’associazione “Libertà eguale” svoltasi a Firenze lunedì 12 gennaio 2026.
A marzo saremo chiamati a completare una riforma liberale divenuta inevitabile dopo la cosiddetta riforma Vassalli-Pisapia che aveva smantellato il vecchio codice di impronta autoritaria e introdotto il sistema accusatorio: il primo e unico codice dell’Italia repubblicana. Inevitabile conseguenza – il passo successivo – di quella riforma avrebbe dovuto essere la separazione delle funzioni e delle carriere.
La appartenenza di tutti i magistrati alla medesima carriera era stata voluta (o confermata) dal regime fascista proprio perché più congeniale a un processo di tipo “inquisitorio”. Era il tipo di processo in cui il Giudice poteva svolgere le medesime funzioni, sia inquirenti sia giudicanti (il Pretore o il Giudice nel rito sommario); oppure in cui il pubblico ministero agiva come “coagente” sotto la direzione del Giudice istruttore nella raccolta delle prove (istruttoria formale). Essendo le due funzioni non sempre distinguibili non aveva senso separarne le carriere, anzi dovevano rappresentare, secondo il legislatore fascista, “espressione di un’anima sola”.
In proposito i meno giovani ricorderanno negli anni del dopo guerra il Giudice istruttore Raffaele Sepe divenuto una star nel caso Montesi (e non c’erano allora né i social né i canali privati). Assistito da un pubblico ministero fu impegnato per mesi a raccogliere, senza contraddittorio, prove contro Piero Piccioni, figlio dell’allora Vicepresidente del consiglio. Memorabile il conflitto politico con la Dc, la liberazione dagli arresti e il nulla di fatto a carico dell’imputato, tornato a scrivere memorabili colonne sonore. Si potrebbe dire di più ma mi limito a ricordare (con inevitabile approssimazione) che il diritto romano prevedeva un processo assimilabile al processo accusatorio e che nei secoli successivi furono le esigenze di punizione degli eretici che spinsero ad affidare ai Giudici (dell’Inquisizione anche la raccolta delle prove compresa la prova della innocenza richiesta allo stesso imputato presunto colpevole).
Passeranno secoli perché negli altri Paesi europei si potesse accettare quell’impianto accusatorio che gli inglesi erano riusciti ad ottenere nel 1215 con l’articolo 39 della Magna Charta: “Nessun uomo libero sarà arrestato o imprigionato, o esiliato, o in qualsiasi modo privato dei suoi beni, né noi lo condanneremo o manderemo a condannarlo, se non per legittimo giudizio dei suoi pari o secondo la legge del paese”. Dopo anni di discussione in dottrina e in Parlamento finalmente nel 1989 giunse il Codice Vassalli (il Ministro Guardasigilli medaglia d’oro della Resistenza, sulla base dei lavori della Commissione Pisapia e con l’apporto di Marcello Gallo e di altri giovani penalisti progressisti, fra i tanti , Giangiulio Ambrosini, Luciano Violante , Franco Bricola ed altri). Il passo successivo avrebbe dovuto essere la separazione delle carriere fra il Giudice e il Pubblico Ministero. Ma intervennero più fattori che rallentarono la riforma, non ultimi l’emergenza terroristica e l’esplosione del “giustizialismo” di “mani pulite”.
In quegli anni, temendo la cosiddetta dispersione delle prove, la stessa Corte costituzionale si era mossa in direzione opposta con la sentenza 361 del 1998 (cosiddetta Sentenza Neppi Modona). Come risposta a quella Sentenza, nel 1999 fu approvato dal Parlamento, a larghissima maggioranza, il nuovo articolo 111 della Costituzione che introduce il “giusto processo”: il processo è tale quando accusa e difesa sono sullo stesso piano “nel contraddittorio fra le parti,” davanti ad un Giudice “terzo ed imparziale”; “in condizioni di parità”, financo nello spazio fisico dell’Aula ; il PM accanto ai difensori delle parti e non più accostati al banco del Giudice (i Giudici “du siege” e i PM “du parquet” direbbero in Francia). E’ la riforma cosiddetta Pera-Salvi che raccoglieva parte delle conclusioni della commissione D’Alema cui avevano contribuito fra gli altri, assieme a Marcello Pera e a Cesare Salvi, Giovanni Pellegrino, l’attivissimo relatore Marco Boato ed altri ancora.
Il processo riformatore era stato purtroppo ulteriormente ritardato dalle note vicende della storia repubblicana: prima Craxi e poi Berlusconi prendendo in mano questa bandiera, certamente più favorevole alle loro posizioni processuali e comunque utile (a loro avviso) per contrastare i Giudici inquirenti, favoriranno ulteriori passi indietro delle altre forze politiche, in particolare delle attuali opposizioni. Non mancarono comunque importanti aperture; dapprima nel 1994 nel documento che segnò la nascita del Partito Popolare Italiano; poi nel PD, in sede congressuale , nel 2019 nella cosiddetta mozione Martina si legge, in modo incisivo, “Il tema della separazione delle carriere appare ineludibile per garantire un giudice terzo e imparziale”. Una riforma liberale e patrimonio del centrosinistra, ma nell’ultimo segmento assunta paradossalmente per lo più da partiti “legge ed ordine” e rifiutata dal centro sinistra.
Non leggo in questa vostra iniziativa il tentativo di biasimare il cambiamento di opinione dell’attuale gruppo dirigente del Pd, che come tutte le scelte politiche merita rispetto; colgo, invece, in positivo, un importante contributo per ridare un senso concreto al referendum costituzionale. Proprio la presenza di tante persone che si richiamano alla sinistra e che si pronunciano per il “Si” sottolinea in modo icastico che si vota non su un governo ma su una puntuale riforma costituzionale.
Rende più chiaro il messaggio da trasmettere: i cittadini non sono chiamati votare con un “si” a favore del governo Meloni, né con un “no” contro il governo. Avremo presto altre occasioni – le elezioni politiche del 2027! – per fare sentire il nostro dissenso rispetto al governo di centro-destra; per portare avanti una posizione alternativa rispetto ai tanti problemi della giustizia che questo importante strumento di democrazia diretta non può affrontare (e aggiungo che questo governo non è riuscito ad affrontare).
Spesso si parla in astratto di doveroso rispetto della Costituzione: qui siamo di fronte ad una prova concreta. La nostra Costituzione, più di altre, ha voluto distinguere gli strumenti di democrazia rappresentativa (le elezioni politiche con cui si formano i governi) dagli strumenti di democrazia diretta; questi ultimi sia sulle leggi ordinarie in funzione “abrogativa”, sia sulle leggi costituzionali in funzione “approvativa”. Proprio per il rispetto dovuto alla Costituzione gli elettori sono chiamati a pronunciarsi direttamente sui quesiti referendari, valutandoli liberamente nel loro contenuto.
Vedo in questa manifestazione fiorentina (e non solo) che in tanti a sinistra sono disponibili – per rispetto della propria storia ! – di votare “il Si” nella consultazione del prossimo marzo. Non sarebbe la prima volta, anzi!- il dissenso di elettori democristiani (i cattolici del “No promossi da Pietro Scoppola e Gigi Pedrazzi) rispetto alla Dc (e ai Vescovi) contribuì alla vittoria del referendum sul divorzio (1974); anni dopo il dissenso di elettori della sinistra riformista avrebbe consentito la vittoria del referendum sulla scala mobile (1985) e resa possibile la manovra Ciampi del 1992 ; all’inizio degli anni Novanta gruppi riformisti di maggioranza ed opposizione contribuirono alla vittoria dei referendum del 9 giugno del 1991 e del 18 aprile del 1993.
Mi rendo conto che ciò non è sempre facile ma alcuni punti possono essere sottolineati: come ho appena detto e ripeto, nel referendum gli elettori sono chiamati a votare né a favore del Governo né contro il governo; ma, aggiungo, non si vota né a favore della Magistratura, né contro la stessa (per quanti autogoal stia sfiorando in tal senso l’Associazione magistrati). Questa riforma non è la rivincita di Berlusconi né, tanto meno, attua il disegno di Licio Gelli (nessuno ha rimproverato ai cinque stelle la riduzione del numero dei parlamentari previsti nel programma di Gelli, anzi molti -io tra questi!- li hanno ringraziati!). E non si vota neanche a favore o contro l’Anm, l’associazione dei magistrati, che anche dopo la sconfitta del “no” rimarrebbe, ovviamente, in vita godendo delle garanzie che la Costituzione (art.18) offre a tutte le realtà associative politiche, sindacali e culturali, ma non avrebbe la possibilità – questo è il punto- di alimentare l’avvilente correntocrazia nell’unico CSM.
Delegittimare la magistratura significherebbe delegittimare e dimenticare quanto la democrazia italiana deve al lavoro e al sacrificio di tanti Magistrati (compreso Giovanni Falcone che alla separazione delle carriere credeva e che non fu certamente trattato in modo equo dal CSM dell’epoca!). L’unica domanda che va posta all’elettorato è la seguente: l’approvazione della riforma rafforzerà o indebolirà l’autonomia e l’indipendenza e della magistratura e dei singoli magistrati? Sia dal potere politico, sia dalle correnti? Questa è la domanda alla quale gli elettori sono chiamati a rispondere! Andiamo ai singoli punti.
Primo punto: sento ripetere che dopo la riforma Cartabia pochi sono ormai i passaggi dall’una all’altra carriera; verissimo: ma Giudici e Pm sono rimasti insieme nel medesimo CSM (i PM a giudicare le carriere degli altri Giudici e viceversa i Giudici a giudicare le carriere dei pubblici ministeri) e soprattutto raggruppati nelle medesime correnti in esso presenti. Sono lontani i tempi – fine anni Sessanta – in cui la divisione in correnti dei magistrati rifletteva due diverse letture della Costituzione (norme solo programmatiche per la corrente conservatrice e norme direttamente applicabili per Magistratura democratica) ed è andata crescendo il loro numero e la loro sgradevole natura di gruppi di pressione e di potere (ricorrendo all’intelligenza artificiale ne ho contati cinque)
Secondo punto: la riforma esprime la volontà politica di “assoggettare” al governo il potere giudiziario? Mi ha profondamente colpito il tenore degli interventi dei magistrati dell’Anm a favore del “no” nella prossima consultazione referendaria. In particolare l’insistenza su un preteso “assoggettamento alla politica”. Non mi scandalizza la discesa dell’associazione come parte politica; non mi scandalizzano le tecniche proprie degli slogan commerciali (purtroppo lo fanno da tempo anche i partiti!); mi offendono due altri motivi: perché si allude alla “politica” e ai politici come il male dal quale stare lontani (quasi una “presunzione …di colpevolezza”) e, soprattutto, la ostentata falsificazione dei contenuti della riforma. E’ non meno deludente, se non volgare, richiamarsi dall’una o dall’altra parte alle pulsioni emotive.
La separazione delle carriere è ormai adottata in quasi tutte le democrazie liberali con la sola eccezione italiana; ed anzi in molte di esse è prevista la dipendenza dei PM dal Ministro della Giustizia. Non vedo in quelle democrazie forme di assoggettamento alla politica (Francia , Olanda ,Belgio, Austria, Germania, Polonia, Danimarca, Repubblica Ceca, Estonia; in Francia addirittura hanno imprigionato l’ex Presidente della Repubblica). E comunque nessuna delle norme del testo consentirebbe “l’assoggettamento” al potere politico: all’art.104 esso prevede che sia “i magistrati della carriera giudicante sia di quella requirente” costituiscono un “ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”.
Faccio mia la lettura di Antonello Gustapane (attualmente Procuratore della Repubblica di Varese ) “le funzioni requirenti sono ricoperte alla pari di quelle giudicanti da magistrati appartenenti al medesimo ordine giudiziario che però rispetto al passato viene ora articolato in modo dualista in due distinte carriere, quella giudicante e quella requirente”. La garanzia viene mantenuta, ma io dico che vi è di più (!!!!): il testo di riforma riferendosi in modo specifico ai magistrati “sia requirenti sia giudicanti”, introduce una ulteriore garanzia rispetto al testo del 1948. Questo (ultimo comma dell’art.107) affida alla legge ordinaria, non alla legge costituzionale (come nel nuovo testo), le garanzie per assicurare forme e modi dell’indipendenza del Pubblico ministero.
Proprio sulla base di questa normativa – vale a dire la differenza dei due statuti – la Corte costituzionale ammise i referendum radicali e regionali sulla separazione delle carriere nel 2000 (sentenza. n.37, Presidente della corte Giuliano Vassalli) e nel 2022 (sentenza n.58). Sarebbe pienamente legittima per la Corte costituzionale, dunque, anche a costituzione vigente, la possibile separazione del regime dei due pilastri ( “la Costituzione non contiene alcun principio che imponesse o al contrario precludesse la configurazione di una carriera unica”, così con formula analoga, entrambe le sentenze). Mentre – ripeto – la Costituzione garantisce direttamente l’indipendenza dei “giudici”, l’art.107 (secondo comma) affida alla legge sull’ordinamento giudiziario, cioè alla legge ordinaria, l’indipendenza dei Pubblici ministeri.
Quindi – ripeto – il testo Nordio accresce il livello di indipendenza e autonomia. Se i neocostituenti (e i loro consulenti) avessero voluto perseguire forme di assoggettamento di Giudici e Pm al potere politico bisognerebbe, a quel punto, accusarli di non aver saputo scrivere le norme ! Ce lo confermano i lavori preparatori della Costituzione. Su impulso di Calamandrei la Costituente addivenne (e sulla base di un emendamento Grassi-Leone) di non porre sullo stesso piano nel testo costituzionale – oggi ultimo comma dell’art. 107 – le garanzie di indipendenza dei giudici e quelle dei magistrati del Pubblico ministero, e di rinviare per queste ultime alla legge sull’ordinamento giudiziario. Da qui la formula dell’art. 101, “i giudici sono soggetti solo alla legge”, correggendo la proposta della Commissione dei 75 che faceva riferimento a tutti i magistrati, sia ai Giudici sia ai Pubblici ministeri.
Terzo punto. La riforma darebbe troppi poteri ai PM (così Pomicino, Mastella o anche Violante)? O tali poteri verrebbero indeboliti dalla riforma (così voci del comitato del “no”, l’Anpi ad esempio)? Non tento di rispondere perché è argomento che francamente non capisco, anche perché viene salvaguardata (anzi rafforzata la loro autonomia) e non viene toccato l’art.112 della Costituzione laddove prevede la obbligatorietà dell’azione penale. Potrebbe invece essere possibile – ed è a mio avviso auspicabile – che per alcuni tipi di reato sia più facile prevedere uffici specializzati (per esempio nella materia degli infortuni sul lavoro), ma ricordiamo tutti che nel 1991 l’Associazione magistrati si oppose alla nascita della Procura nazionale antimafia temendo possibili intrusioni governative, rese più agevoli dalla centralizzazione.
Quarto punto. Un punto centrale riguarda l’indipendenza dei singoli magistrati anche dalle correnti. Essa dovrebbe essere assicurata dal sorteggio (su una platea che la legge dovrà definire), così escludendo per i membri togati ogni mandato correntizio e indebolendo per i membri laici ogni automatico legame partitico. E’ il punto più urticante per l’Anm. Le obiezioni sono due. La prima: un organo di rilevanza costituzionale -viene detto – non può escludere il voto dei soggetti rappresentati. Affermazione corretta per gli organi che esprimono indirizzi politici (riconducibili alla sovranità popolare) ma per i CSM sarebbe conclusione che parte da una premessa assai discutibile.
I componenti dei due Csm -come l’attuale del resto – devono svolgere compiti di “garanzia “; non sono chiamati a svolgere funzioni di “rappresentanza “, né dei Magistrati né tanto meno del Parlamento. E sarebbe anche contrario ai principi costituzionali definire i CSM organi di “autogoverno: cosi la Corte costituzionale nella sentenza n. 44 del 1968. Per l’art.105 della Costituzione vigente, infatti, il CSM non esprime linee politiche ma provvede solo ad “assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni, provvedimenti disciplinari”, così garantendo piena autonomia rispetto al Governo e agli altri poteri dello Stato.
In questa prospettiva il sorteggio appare comunque uno strumento non estraneo alla stessa Costituzione la quale, ad esempio, all’art.135 prevede l’estrazione a sorte per i 16 giudici che dovrebbero integrare il Collegio per i giudizi di accusa contro il Presidente della repubblica (oltre che per la composizione del Tribunale dei Ministri e per la formazione delle Corti d’assise o come metodo residuale nei casi già previsti dalla legge art.35 comma 3 della legge 17 giugno 2022 n,71). In ogni caso è un limite (vedremo quanto efficace) alle pratiche clientelari e spartitorie che non poche volte finiscono con il premiare più che il merito professionale la fedeltà alla corrente (anche ricorrendo al mortificante metodo del pacchetto di nomine).
Alcuni parlamentari (progetto Ceccanti ed altri) avevano ipotizzato per l’elezione del Csm una legge elettorale basata su collegi uninominali, non su liste; metodo che avrebbe dato spazio alla conoscenza diretta dei candidati da parte dei magistrati ma l’ANM non ha colto l’occasione -anzi si è opposta -non avendo voluto intaccare le liste di corrente. La componente magistratuale è in netta maggioranza nei due Csm (2/3 e 1/3). Nei pannelli di propaganda si obbietta che i componenti laici essere tratti, al limite , da un elenco formato da soli componenti scelti dalla maggioranza. E’ praticamente impossibile con le attuali normative parlamentari, ossia il quorum che non scende al di sotto dei tre quinti, che ciò avvenga . In ogni caso c’è spazio perché la legge ordinaria di attuazione (art.8 del testo Nordio) affronti questi temi, in particolare per quanto riguarda la formazione della platea dei sorteggiabili.
Quinto punto. Vengono anche avanzati dubbi sull’Alta Corte disciplinare, peraltro più volte auspicata dalla Sinistra (che anzi ha tentato di estenderla anche ai Giudici amministrativi e contabili), a tal punto da figurare anche nel programma del Pd per le elezioni politiche 2022. Essa è formata da quindici Giudici: tre nominati dal Capo dello Stato; nove espressi dai magistrati (sei giudicanti e tre requirenti); tre eletti dal Parlamento. Ad essa vengono attribuiti compiti prima svolti dal CSM. E’ ben vero che le sanzioni disciplinari inflitte dal CSM sono in percentuale superiori a quelle di altre professioni ( il Dpr n.137 del 2012 per le professioni ordinistiche). Ma è un regime non comparabile. La responsabilità disciplinare dei magistrati (per la quale il testo Nordio conferma e rafforza la riserva di legge) non è, infatti, verso l’Ordine, ma verso l’ordinamento generale; ciò dà ragione del carattere giurisdizionale del relativo procedimento e giustifica l’attribuzione del giudizio ad un’Alta Corte.
Merita invece particolare considerazione il fatto che sia possibile una impugnazione davanti alla stessa Corte in diversa composizione e non sia previsto come oggi il ricorso alle Sezioni Unite della Cassazione. Non sopravvaluto il tema ma non escludo che (ma occorre approfondire il tema) che in sede di attuazione dell’art.8 si possa prevedere un ricorso in Cassazione in base al comma 7 dell’art.111 della Costituzione per violazione di legge.
Torno alla separazione processuale dalla quale sono partito: la distinzione di compiti e fini assegnati ai Giudici e ai Pubblici Ministeri impedisce in radice di attribuire agli atti del PM quella connotazione di condanna, lesiva della presunzione di non colpevolezza, che ancora, purtroppo, è radicata nel sentimento comune (l’espressione “giudici” nella stampa è spesso usata in modo equivalente anche per i Pubblici Ministeri).
Si pensi al fatto che, benché la riforma Cartabia, con l’art. art. 335-bis c.p.p. abbia stabilito che la mera iscrizione nel registro degli indagati non può, da sola, determinare effetti pregiudizievoli di natura civile o amministrativa per la persona alla quale il reato è ascritto, è duro a morire il convincimento di colpevolezza , in violazione del principio di cui all’art.127 della Costituzione repubblicana (che tuttavia si limita a imporre la presunzione di non colpevolezza e non la più liberale presunzione di innocenza!) . Convincimento che si alimenta anche a causa dell’ambiguità circa lo statuto, il ruolo ed i compiti delle due diverse figure di magistrato – Giudice o Pm – che la riforma intende superare.
